En Colombia coexisten diversas modalidades de acción colectiva. Se destaca la participación ciudadana, entendida como la intervención de individuos, grupos o colectividades en el escenario público con el fin de representar sus intereses en el acceso a bienes y servicios, especialmente públicos (inclusión); influir en las autoridades encargadas de tomar decisiones que los afectan (incidencia); o construir acuerdos con las autoridades y otros actores sobre temas específicos (concertación). La participación así entendida es un mecanismo complementario y enriquecedor de la representación política en el marco de un sistema democrático.
La participación ciudadana puede tener lugar a través de la institucionalización y de la movilización. La primera remite a una participación ejercida según normas positivas que señalan quiénes pueden participar, en cuáles escenarios, cuál es el alcance de la participación, y cuáles son los instrumentos y los procedimientos idóneos y los resultados esperados de la acción. Por su parte, la movilización obedece a las estrategias de los actores para satisfacer intereses y conseguir objetivos a través de una acción colectiva, no necesariamente pautada por normas positivas. La movilización depende de la voluntad de los actores, de su creatividad, su repertorio de recursos y la capacidad que tengan para concitar voluntades con miras al logro de un objetivo compartido.
El GDIAM considera que para que exista una minería incluyente, resiliente y competitiva en Colombia es necesario el fomento de una participación ciudadana efectiva. La inclusión considera la participación ciudadana amplia, libre e informada, en condiciones de respeto a los derechos de la población local, para que los distintos grupos sociales en el territorio hagan efectivos sus derechos. Para lograr esto último es indispensable habilitar y fortalecer a los interlocutores sociales de la minería, de tal manera que se encuentren en condiciones de representar eficazmente sus intereses en un diálogo simétrico, como también de supervisar que se cumplan con las condiciones que en él se pacten.
Esto se traduce en que las distintas organizaciones ciudadanas cuenten con un canal formal de representación de sus intereses cuando una decisión pública pueda afectarlos, ya sea negativa o positivamente. Ello requiere una institucionalidad responsable de convocar y de facilitar la participación de los representantes de diversos intereses, que encauce las legítimas manifestaciones de la ciudadanía en defensa o promoción de sus derechos hacia el diálogo y la construcción de acuerdos de beneficio mutuo.
Propuestas
El GDIAM considera que los espacios de participación ciudadana en torno a la actividad minera requieren fortalecimiento, la clarificación de sus competencias y la complementación con dispositivos que garanticen un diálogo permanente de carácter proactivo y preventivo, y no desde una lógica de urgencia frente a conflictos ya generados. Fortalecer el ejercicio de la participación ciudadana en el sector minero requiere que el sector público ejerza un liderazgo contundente, se creen los espacios institucionales para garantizar la permanencia de la búsqueda de consensos, el tejido y la capacidad de representación social se fortalezcan y las empresas profundicen la cultura del diálogo social.
El GDIAM, además de proponer la promoción de la participación ciudadana, señala la importancia de que esta conduzca a resultados de beneficio mutuo entre los distintos actores que concurren en el proceso. Por ello, resulta conveniente aprovechar los mecanismos propios de la participación ciudadana para estimular el camino del diálogo y de la búsqueda de eventuales acuerdos para el tratamiento de conflictos que acompañen a la industria extractiva, en el entendido de que este diálogo conduce a la creación de valor compartido para las partes involucradas.
DEFINICIÓN DE UNA INSTITUCIONALIDAD PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EFECTIVA EN EL SECTOR MINERO
1. Reactivación y redefinición del Consejo Asesor de Política Minera
Este Consejo debe contar con la participación de representantes de todos los sectores interesados, tales como el Gobierno Nacional, los alcaldes y los gobernadores, las agremiaciones mineras, las comunidades étnicas, las mesas mineras municipales y departamentales, y las organizaciones de la sociedad civil reconocidas como actores del sector minero. El foco de su trabajo debe ser formular recomendaciones sobre la política minera y realizar un monitoreo de las necesidades, oportunidades, desarrollos y retos del sector. Sus propuestas deben surgir de la pluralidad de los miembros y ser de carácter consultivo para el Gobierno Nacional. Igualmente, la regularidad de sus intervenciones debe ser asegurada con sesiones como mínimo bimestrales
2. Consulta previa y consulta popular
Algunas secciones anteriores de este documento se han referido extensamente a la consulta libre, previa e informada. Aquí solo se quiere subrayar la importancia de que esta disponga de reglamentos que definan las reglas de juego a aplicar. En el caso de la consulta popular, el GDIAM cree necesaria una definición de lineamientos de política sobre las consultas populares municipales que considere la Ley 136 de 1994 (Ley de Régimen Municipal), la Ley 685 de 2001 (Código de Minas), la Ley 134 de 1994 (Ley de Mecanismos de Participación Ciudadana) y la nueva Ley Estatutaria de Participación, aprobada en 2012 por el Congreso de la República y sobre la cual la Corte Constitucional emitió fallo favorable el pasado 10 de abril de 2015.
Resulta urgente precisar los criterios a ser aplicados con respecto a que “el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio”.
3. Mesas de diálogo y de coordinación territorial
El GDIAM insta a la promoción de un nuevo espacio de participación ciudadana permanente territorial, que pueda constituirse en un escenario de integración de los diferentes espacios (los consejos consultivos de ordenamiento territorial, los consejos territoriales de planeación, las veedurías ciudadanas, los consejos municipales de desarrollo rural, los comités ambientales, los comités de seguimiento a la inversión de regalías, etcétera) para la discusión de los temas relacionados con la actividad minera.
El GDIAM propone la creación de Mesas de Diálogo y de Coordinación Territorial, con la finalidad de establecer un diálogo preventivo que respete y fortalezca la institucionalidad democrática, transformando relaciones conflictivas a priori en relaciones basadas en el respeto mutuo y la confianza. Estas mesas de diálogo buscarían encontrar eventuales soluciones por consenso y prácticas reales que contribuyan al desarrollo sostenible de los territorios con presencia de mineros a pequeña escala, formales o no, y empresas de la industria minero-energética. Igualmente, estos espacios deberían tener las condiciones para hacer un seguimiento al efectivo cumplimiento de los eventuales acuerdos de negociación entre todas las partes, así como para facilitar la articulación y la coordinación de la intervención de los distintos niveles de gobierno (nacional, departamental y municipal), en consonancia con las recientes órdenes de la Corte Constitucional (Sentencia C-123/14), en el sentido de establecer un diálogo efectivo con las autoridades de los territorios en los cuales se desarrollarían proyectos mineros.
En efecto, el GDIAM considera que la política minera promovida por el Estado debe –sin renunciar a la competencia del orden nacional– involucrar más a las autoridades locales, puesto que una buena parte de las dificultades de coordinación que persisten se relacionan con el marginamiento de estas autoridades. La coordinación con las autoridades políticas locales debe considerar los momentos en la cadena de valor minera que tienen un significativo impacto en su entorno.
Dichas mesas de diálogo podrían integrarse de la siguiente manera:
- Liderazgo del Gobierno Nacional (ministerio del Interior), con la presencia indelegable (por lo menos en el caso de viceministros) de los ministerios involucrados en los temas a tratar (ministerios de Minas, Ambiente, Agricultura, Defensa, Comercio y Transporte, por ejemplo), y de las entidades adscritas o vinculadas cuya participación corresponda en función de la agenda (ANM, SGC, Incoder y Anla, entre otras).
- Participación indelegable de las autoridades políticas locales (gobernador o alcalde, según aplique).
- Participación de los representantes de las comunidades organizadas oficialmente reconocidos, como también de los que realicen minería artesanal o a pequeña escala y del sector empresarial.
- Un tercero independiente debe fungir como garante del diálogo y facilitar estos espacios de interlocución.
Implementar esta iniciativa requerirá también emprender acciones de fortalecimiento institucional de los municipios para la promoción de la participación efectiva de la ciudadanía (diseño de institucionalidad, diálogo democrático, negociación y manejo de conflictos, transparencia y rendición de cuentas y ética de lo público, etcétera).
4. Habilitación del interlocutor ciudadano involucrado por la actividad minera en su territorio
También resulta necesario implementar un programa de fortalecimiento de la ciudadanía para el ejercicio de la participación efectiva en los asuntos de la minería en su territorio que la impacten (creación de confianza, tejido social, negociación y manejo de conflictos, diálogo democrático, acceso a información, petición y fiscalización de cuentas e incidencia en lo público). Ello es coherente con la propuesta previamente hecha por el GDIAM en este documento sobre la creación de un fondo de apoyo a las organizaciones sociales, para que estas fortalezcan su organización y capacidad de representación de intereses.
5. Mecanismos de participación en el ciclo de decisiones de la actividad minera
El GDIAM considera esencial el fomento de diferentes mecanismos de participación ciudadana en el ciclo de decisiones de la actividad minera: (1) La decisión de extraer minerales mediante la implementación de la consulta previa a las comunidades étnicas y de las audiencias públicas ambientales. (2) El otorgamiento de la titulación, las licencias y los contratos a través de la consulta popular cuando ello implique un cambio significativo en la vocación del uso del suelo (artículo 33, Ley 136). (3) Seguimiento al cumplimiento de los compromisos adquiridos con la comunidad a través del mecanismo establecido con tal propósito en la consulta previa, la audiencia pública ambiental, las mesas de rendición de cuentas sobre la responsabilidad social empresarial o las mesas de diálogo y coordinación territorial. (4) Monitoreo de la generación, distribución, uso e impacto de regalías a través de los comités de seguimiento y evaluación a la inversión de las regalías (CSIR). (5) El cierre minero a través del mecanismo específico que para ello se establezca.
Impulsar esta iniciativa de manera efectiva requerirá sin duda el desarrollo de experiencias piloto de participación para derivar lecciones provechosas de ellas y replicarlas en todo el país. Estas experiencias piloto deben considerar la participación de ciudadanos, organizaciones, instituciones y estado local en regiones conformadas por conglomerados de municipios que constituyen una totalidad cultural. Los actores deben conocer y dialogar sobre la potencialidad minera del territorio y su ordenamiento, de acuerdo con el potencial general de desarrollo de este territorio. Esta participación territorial en el ordenamiento del desarrollo está en el espíritu de la jurisprudencia sobre la consulta previa –y en todo el cuerpo constitucional y legal sobre la participación ciudadana–, con las comunidades étnicas y demandaría por parte del Estado que las iniciativas mineras tomadas centralmente tengan en cuenta la propuesta integral de desarrollo regional sostenible que establecen los habitantes e instituciones en un territorio de manera participativa, independientemente de si tienen o no identidades étnicas.
Para que estas iniciativas tengan la mayor legitimidad posible deberá proveerse a todos los actores de información amplia, suficiente, pública e imparcial. Para
efectos de la imparcialidad deberán darse los mismos espacios, los mismos tiempos, la misma importancia y el mismo respeto a las diferentes posiciones relacionadas con el proyecto. Es claro que la toma de decisiones con la mayor información posible garantiza una mayor efectividad en los diálogos.
